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歐債危機是社會保障制度導致的嗎
時間:2012-12-03       稿件來源:《經濟學文摘》

      主權債務危機的根源是否在于歐洲國家的高福利制度?對此,文章首先回顧世界范圍內和我國福利制度發展與經濟發展關系的歷史經驗;之后,在區分不同福利模式的基礎上,分析社會保障資金與國家主權債務的不同關系;進一步地,通過引入福利內生性增長的概念,以主權債務危機最為嚴重的希臘為研究對象,區分導致福利開支增加的內生性因素和外生性因素;最后,提出對中國社會保障制度建設的啟示。
      一、福利制度與經濟發展:歷史的經驗從歷史發展的角度看福利制度與經濟發展的關系,我們可以發現一個基本規律,即當一國的經濟發展面臨動力不足或出現發展停滯時,福利制度一方面可以發揮保障性作用,即通過維持低收入群體的基本生活,防止其落入貧困境地,維持社會穩定;另一方面,可以發揮刺激性作用,即通過轉移性收入分配,提振人們的消費信心和對未來的預期,從而盡快擺脫經濟停滯的局面。19世紀末的德國、20世紀30年代的美國以及20世紀40年代的英國的歷史事實說明,福利制度的產生與發展不僅不是經濟危機的致因,而且常常成為緩解經濟危機,恢復經濟發展的良方。
      與歐洲發達國家相比,我國社會保障制度的建設起步較晚。但是,在我國近三十年的社會保障制度改革與發展過程中,卻也體現出了相同的規律。1997年年底,亞洲金融危機爆發,面對經濟發展遭遇多重困難,我國政府果斷采取了以“兩個確保、三條保障線”為主要內容的社會保障措施,初步搭建起我國社會保障體系的總體框架。這些制度的建立在很大程度上化解了市場經濟條件下的社會風險,防止了社會危機的出現,最大限度地降低了經濟轉軌的成本,促進了經濟的復蘇。2008年以來,由美國次貸危機引致的全球金融危機再次對中國的經濟增長方式構成嚴峻挑戰,迫切要求我國的經濟發展方式從外貿拉動型向內需拉動型轉變,而加強以社會保障為主要內容的民生建設就成為轉變經濟發展方式的基本落腳點。

      二、不同類型福利制度與國家債務關系的理論分析
      從世界范圍看,各國在福利制度建設過程中結合本國國情,逐步形成了以德國為代表的社會保險型福利模式,以北歐諸國為代表的福利國家型福利模式和以智利為代表的個人儲蓄型福利模式三種完全不同的福利體制。這三種福利模式的基本特征完全不同,不同福利模式中的資金與國家財政資金的關系也完全不同。
      社會保險型福利模式是以社會保險繳費為基礎,通過現收現付的財務模式實現代與代之間和群體之間資金轉移支付的福利模式。社會保險的責任主體是勞資雙方,政府僅僅發揮擔保作用;社會保險的待遇水平與繳費基數、繳費年限緊密相關,追求資金的自我平衡,社會保險資金與財政資金之間保持著適當的距離。在社會保險體制中,財政資金與社會保險基金相互獨立,國家不承諾福利待遇的水平,財政對社會福利事業的支出比例相對固定,不會對國家財政造成負擔,更不會導致主權債務危機。
      福利國家型模式是繼社會保險型模式之后出現的又一種重要的福利模式。英國是福利國家型模式的誕生地。普遍化與均等化是福利國家體制的基本特征。所謂普遍化,就是覆蓋全體國民,而不僅僅是勞動者;覆蓋“從搖籃到墳墓”的所有項目,而不僅僅是收入風險。所謂均等化,就是通過社會保障稅實現繳費的均等,通過統一給付標準實現待遇的均等。由于福利國家型模式下社會保障支出直接來源于財政資金,因此,存在因福利支出開支規模增大而導致財政壓力。并進一步引起主權債務危機的可能性。但是,作為福利國家的代表和典型,英國和北歐諸國的主權債務水平卻遠遠低于歐洲的平均水平,未遭遇主權債務危機,這說明福利國家型模式也并非必然導致主權債務危機。
      三、福利開支增長:內生性與外生性
     上述結果表明,福利制度與主權債務危機沒有必然的聯系。那么,福利水平的增長是否會導致主權債務危機呢?文章通過引入福利的“內生性增長”概念,以福利制度中最重要的養老保險制度為例,以此次歐洲主權債務危機最為嚴重的希臘為研究對象,對福利開支的內生性增長與外生性增長進行具體分析。
      以養老保險制度為例,養老金開支的計算公式為:養老金開支=總人口×老齡化程度×社會平均工資水平×養老金替代率。其中,領取養老金的總人數在退休年齡不變的情況下,是由一國的老齡化程度決定的,而老齡化是人口出生率下降與預期壽命延長共同作用的結果,是不以人的意志為轉移的,因此,屬于內生性變量;養老金的水平是由社會平均工資水平和養老金替代率共同決定的,其中,社會平均工資水平是隨著社會經濟的發展而不斷提高的,屬于內生性變量,但由于社會平均工資水平會同時對繳費水平和待遇給付水平產生影響,所以在社會保險體制下不會對養老金支出總量產生影響,但在福利國家體制下,會對養老金支出總量產生影響。養老金替代率是制度設計的結果,屬于外生性變量。內生性變量導致的養老金增長是無法避免的,而根據養老金制度自我平衡的原則,應當減小并逐步消除外生性變量的變化(如隨意調整替代率)對養老金支出的影響。
      文章通過選取典型的福利國家(瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、英國)和典型的社會保險國家(德國、法國、奧地利、荷蘭、比利時)作為樣本,并通過與希臘的對比,來具體分析由老齡化導致的福利內生性增長與經濟增長之間的關系。分析得出:老齡化程度加快作為內生性變量,客觀上會導致福利開支的增加,但如果該國保持了較為穩定的經濟增長,就可以有效地支撐福利制度的順利運行。然而,希臘在人口老齡化加速的同時,卻面臨經濟增長的放緩,因此,無法提供足夠的財政資源來支持福利制度的發展。因此,從邏輯上說,是希臘的經濟政策偏差與產業結構失衡導致了經濟發展放緩,并影響了福利制度的正常發展,而絕非是福利制度的發展導致了經濟危機和債務危機。
      希臘之所以出現這樣的結局,其原因在于,一國內部的競爭性政黨政治體制和歐盟的一體化進程影響了國家理性的政策學習過程,導致了非理性的福利膨脹。這種類型的福利開支增加顯然不是福利的內生性增長造成的,而是外部因素干預的結果,是不遵循社會福利制度客觀發展規律的結果。因此,由于外生性因素導致的福利開支增加,并由此導致國家主權債務危機并非福利制度客觀發展的結果,而是在一國內部政黨競爭和外部非理性福利競爭的雙重作用下,違背福利制度發展規律的結果。
      四、結論及對中國的啟示
      第一,國內外社會保障制度與經濟發展關系的歷史進程充分說明,福利制度從未成為一國經濟發展停滯的致因,卻往往通過發揮保障性功能和激勵性功能,成為促進一國經濟發展、幫助一國擺脫經濟低迷狀態的重要政策工具。目前,我國還處于社會保障制度建設的初級階段,覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架才初步形成,社會保障待遇水平總體還比較低,因此,絕不能因為歐債危機的發生而放緩社會保障體系建設、提高國民社會保障待遇的進程。
      第二,在不同的福利模式下,社會保障資金與國家財政資金的關系是不同的,對國家主權債務的影響也是不同的。我國正在形成以社會保險為主體的社會保障制度,應當堅持這種正確的制度模式。與此同時,我國的新農保制度和城鎮居民養老保險制度則部分地采取了福利國家的運行模式,針對這種情況,應當充分考慮各地經濟發展水平的差異,使福利水平與經濟發展水平相適應,防止惡性福利競爭局面的出現。
      第三,福利開支的增長可以被區分為由老齡化所導致的內生性增長和由替代率導致的外生性增長。雖然老齡化導致的內生性增長是無法避免的,但是只要有經濟增長的有力支撐,就可以維持福利開支的內生性增長。對于中國而言,隨著人口老齡化進程的加快,福利開支也會出現相應的內生性增長。在這個階段,一方面,應該通過優化經濟結構,轉變經濟發展方式,保持經濟的長期與可持續發展,為福利開支的內生性增長提供有力支持;另一方面,應當將近些年經濟快速增長的成果轉變為國民福利,以應對未來人口老齡化的高峰。我國于2000年建立了全國社會保障基金理事會,并將歷年財政收入的一部分固定劃撥到該理事會,形成戰略儲備基金,以應對本世紀中葉人口老齡化高峰期的財政支出壓力,就是一個具有長遠眼光和戰略意義的做法。
      第四,在一國內部競爭型政黨政治與外部區域一體化等外生性因素的共同作用下,盲目的政策攀比使希臘選擇了與本國國情不相適應的福利國家型模式,同時,希臘沒有嚴格遵循福利國家的內在發展規律,確定了過高的養老金替代率,對國家財政造成了不必要的壓力。這個教訓值得中國認真研究。

作者:魯全,單位:中國人民大學中國社會保障研究中心
摘自《中國人民大學學報》(京),2012.3
原文約12700字
原題《歐債危機是社會保障制度導致的嗎?———基于福利模式與福利增長動因的分析》


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