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“免費乘車卡”:既沒效率也不公平——李增剛
時間:2013-01-21       稿件來源:《經濟學家茶座》


       許多城市為了發揚“尊老愛幼”的傳統,對老年人乘坐公交車實行免費的政策。老年人可以憑借“老年證”或者“免費乘車卡”等乘坐公交車。這對老年人是一種福利制度,然而這一制度有效率嗎?公平嗎?
       “免費乘車卡”給了老年人一種免費乘車的權利,在乘坐公交車的時候,只要出示老年證或者憑借老年證辦理的免費乘車卡就可以免費乘車。這實際上是一種價格為零的服務。一種商品如果價格為零,那么只要該商品不會帶來負效用,就會有人用零價格購買這種商品。按照經濟學的供求規律,一種商品的價格為零,除非供給這種商品的價格也為零,否則根本不會存在均衡,也就是說這種商品必然會表現出短缺。對于“免費乘車卡”,老年人獲得免費乘車的權利,就相當于以零的價格消費乘坐公交車這種產品的權利。很自然,許多老年人乘坐公交車就反映了這一點。比如,乘坐公交車到郊區挖野菜,反正乘車是免費的,不論挖著挖不著,相當于乘坐公交車去郊區游玩一趟;乘坐公交車到公園晨練,反正乘車是免費的,公園也是免費的(很多城市都有對老年人免費的公園);乘坐公交車去超市購物,而且還乘坐豪華的空調車,不論一站還是兩站,都乘坐公交車。許多老年人憑借乘車卡,不僅在非交通高峰乘車,而且還有一些人在交通高峰、上下班時間免費乘車,使得花錢的乘客乘不了車,而不花錢的免費卡乘車者不僅可以乘車而且還在車上占有座位(公交車設有老年人專座,或者一遍一遍的廣播要求給老年人讓座)。這樣,從經濟學的角度看,公交車老年人免費乘車,就可能使得部分并非一定要乘車的免費乘客對乘車有了過度需求,導致沒有效率。
       雖然老年人可以免費乘車,但是公交車并不是無成本運行,它至少需要車輛維護、車輛燃油、駕駛員工資等,那么這些成本怎么辦?只有兩種途徑:一是其他乘客承擔;二是政府補貼。第一種途徑,通過票價等手段,將公交車運營的成本轉嫁給其他乘客,這實際上是花錢的乘客補貼免費的乘客,還得給免費的乘客讓座。第二種途徑,通過政府直接撥款給公交公司補貼虧損,但是政府的錢來自哪里呢?來自于納稅人。哪些人是主要的納稅人呢?年輕人。不論是個人所得稅還是其他稅收,大部分是年輕人繳納的。這實際上又出現與第一種途徑相同的問題,花錢乘車的乘客通過稅收補貼免費乘客,還得給他們讓座。這是否又是不公平呢?
       從以上兩點來看,免費乘車卡既沒有效率,也不公平。那么,這種制度為什么會存在呢?這可以從受這種制度影響各方來分析。
       一是免費乘車的乘客。他們是獲益者,他們當然希望這種制度存在。
       二是公交公司,他們也是受益者。首先,至少不會虧損,即使有虧損,也是政府進行補貼。一方面通過票價讓其他乘客承擔,因為總有乘客要乘車,可以通過提高價格或者定價本來就比較高來保證不虧損,比如許多城市原來的小公交(私營的)就比大公交的價格高很多。另一方面即使虧損了,政府通過補貼使得公交公司至少不虧損,如果車輛不能夠維護了、不能夠讓老百姓順利出行了、不能夠給駕駛員開工資了,公用事業就會受到公眾的質疑,這樣,公交公司根本不用擔心虧損的問題。其次,公交公司的免費乘車還獲得了“尊老愛幼”、“服務社會”、“積極承擔企業社會責任”等美名,企業何樂不為呢?
       三是政府。政府舉辦公用事業,能夠得到老百姓的支持,成本還是由納稅人承擔,反正政府又不生產鈔票,如果生產鈔票了就出現通貨膨脹了,即使納稅人不是既可承擔,也要以后來承擔。而且,政府在這方面投入越多,可能得到的上級的關注和老百姓的支持就越高,政府規模也可以越來越大,政府何樂而不為呢?
       四是普通納稅人,雖然可能受損,但是感覺不到;即使感覺到了,也形不成有力量的利益集團。首先,稅收,特別是無形的稅收,給納稅人造成財政幻覺。舉個最簡單的例子,個人所得稅,大多數國家都是從收入中直接扣除,對一個納稅人來講,收入1000元錢,然后到納稅大廳交納100元錢的所得稅,和在工資中直接扣除100的所得稅后只拿到900元錢,納稅人的感覺是不一樣的。前一種意味著拿到了1000元錢再交100元錢的稅收,而后一種意味著只拿到了900元錢。通過這種方式,納稅人感覺不到自己的稅收負擔。而且,即使納稅人意識到了這個問題,但是由于納稅人數量非常多,而且為此多支付的稅收又非常少,那么根本沒有動力組織起來,這就形成了所謂“少數人剝削多數人”的集體行動困境。同時,還有另一個方面的問題,那就是每個人都會變老,都會成為老年人,都可能在未來享受同樣的待遇,那么還有什么反對的理由呢?
       既然免費乘車者、公交公司、政府都是可能的獲益者,只有交費乘車者、普通納稅人的利益會受損。在這種情況下,有組織的公交公司、政府相對于沒有組織的交費乘車者和普通納稅人,維持這種制度就在所難免了。是否存在可能的制度變革呢?是否存在其他更好的制度呢?
       針對既沒有效率也不公平的“免費乘車卡”,有兩種解決的辦法。一種自然是取消這種制度,但是這相當困難,因為涉及到很多老年人的利益。第二種是改革或改良,使其能夠實現效率或公平的目標,至少實現其中的一個目標,比如實行乘車票制度。給老年人不是辦理乘車卡,而是發放一種乘車票,在乘車的時候可以類似貨幣直接投到貨幣箱中,但是乘車票上表明貨幣額,相當于一元、二元等,乘坐不同的公共汽車“價格”也不同。同時,每個老年人每個月發放的乘車票數量比如30元。乘車票只能由老年人自己乘車使用,不能夠轉讓給子女或者年輕人;老年人的乘車票如果用不著的話,可以兌換成禮品等,但是要打折扣,比如30元錢只能夠兌換成價值15元錢的禮品,而且規定有效時間,比如當月兌換。這樣的話,雖然仍然可能存在不公平的問題,但可以實現效率。這相當于給老年人發放了貨幣,也讓他們意識到乘車是有價格的,而不是免費的,乘車的代價就是可能得到的其他物品。這樣,至少可以避免許多老年人有事沒事乘公交車外出,不管多遠的地方、不管做什么事情、不管所做的事情值不值乘坐公交車的價格,反正乘車免費。
       也許,這種制度會受到更多的反對,也可能會存在其他的問題。比如,有些行動不方便的老年人,本來不乘坐公交車,但是由于也能夠獲得乘車票,而且可以用乘車票購買禮品,這是否加重了政府的負擔,即變相加重了納稅人和付費乘客的支出?未必。因為通過設置兌換的門檻等,有許多乘車票可能未必會兌換,這自然就像許多人不乘公交車一樣,不兌換乘車票。而且,這樣做至少可以實現效率目標,減少過度乘車的問題,雖然可能會加劇免費乘車者與付費乘車者和納稅人之間的不公平(這還具有不確定性,也許會減輕)。公交公司可能也會反對這種制度,為什么?一是加劇了其工作的強度和難度;二是本來免費乘車制度下,公交公司可以向政府根據免費乘車而造成的虧損獲得補貼,現在卻根據乘車票來獲得補貼,這就有了數量約束。本來,公交公司就應該根據實際虧損額來獲得補貼,如果真是這樣的話,公交公司應該不會反對。而且,這樣做實際上會減輕公交公司的負擔,至少是乘客運輸上的負擔。
       通過這個簡單的例子,本文試圖說明,某些社會福利政策看上去具有冠冕堂皇的理由,但很可能未必真正如此,而且很可能會造成政府規模擴大、納稅人隱性負擔加重、社會不公平加劇。

  
       (原載《經濟學家茶座》58輯)

 

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