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房地產稅的納稅能力、稅負分布及再分配效應
學術成果發布
時間:2017-09-07       稿件來源:復旦大學國際關系與公共事務學院 張平

    房地產稅討論經年,其稅制要素設計的理論基礎及開征后的社會經濟效應,仍缺乏實證分析。我國從2003年起逐步實施了一系列相關的政策措施,譬如房地產稅空轉試驗、上海重慶房產稅試點、不動產登記等。如今,地方政府嚴重依靠國有土地出讓金維持財政支出,住房持有加速分化,對公民持有房屋征收房地產稅已經提上政策議程,房地產稅法在起草中。中國房地產稅改革已經過多年討論和研究,但由于房地產稅牽涉面廣,出于各種原因,學術圈、政策界乃至整個社會均對開征此稅存在種種疑問。由于缺乏具體數據,對開征房地產稅的各種經濟、社會影響以及福利效應仍處于零散討論的階段。例如,關于居民房地產稅改革的豁免設計,學者、專家提出了各種設想,包括家庭首套房減免、人均面積減免等等。但由于存在面積閾值和家庭的定義等問題,類似的減免設計可能會造成房地產市場和業主行為扭曲。
    一個新稅種的開征,必須充分考慮居民的納稅能力和稅負分布。尤其是在中國房價高啟的背景下,居民能否交得起房地產稅以及是不是愿意繳納房地產稅是不可回避的問題?!斗康禺a稅的納稅能力、稅負分布及再分配效應》一文在納稅能力理論的基礎上,構建了衡量納稅能力的五個指標,建立了納稅能力指數模型。在這個指數的基礎上,我們利用已有的公開數據,測算了不同省份和不同收入檔次家庭對房地產稅繳納能力的差異,模擬測算出不同省份的差異化稅率,計算在無減免和三種減免方案下(首套免除、人均面積免除和人均價值免除)房地產稅的稅負在不同收入層次家庭間的稅負分布。我們繼而以受益稅為基礎,模擬分析房地產稅用于基本公共服務時對不同家庭的再分配效應。
    我們發現,不同的衡量指標對我國城鎮居民房地產稅的繳納能力指數測度基本一致,而不同省份和家庭對房地產稅的支付能力存在很大差異,因此在進行房地產稅設計時需要相應的社會政策。針對不同省份進行相應的差異化稅率設計,可以有效降低不同地區和家庭對房地產稅的納稅能力差異。在不同的稅率設計和減免方案下,富裕群體均承擔了大部分的房地產稅稅負。在人均價值減免方案下,房地產稅的收入調節作用明顯提高。從再分配效應的角度看,凈福利為正和為負的家庭呈現明顯不同的特征。凈福利為正的家庭一般收入偏低、家庭成員較多,而擁有的住房套數和面積均較少;凈福利為負的家庭的相關特征與此相反。
    具體來說,以收入指標為例,我們用房地產稅占收入的比重來代表納稅能力指數,若使每個省份的指數約為全國的平均水平,我們計算了各省可行的房地產稅有效稅率。也就是說,如果每個地區的家庭都用相同比重的收入(2.5-3%)來繳納房地產稅,各地的稅率會是多少?由此計算得出,納稅能力指數低的省份,由于房地產價值高,其可行有效稅率應該較低;反之亦然。例如,若設定各省的納稅能力指數處于全國平均水平(36.6),北京和上??尚械挠行Ф惵始s為0.25%,而吉林、重慶和青海的有效稅率可以接近甚至超過1%。全國平均的有效稅率則為0.54%。(其他各省的稅率情況,參考《經濟研究》原文。)
    從稅負分布來看,當稅率統一為0.5%時,結果呈現明顯的累進傾向:低收入家庭組(0-25%)承擔不到10%的總稅負,中低收入組(25-50%)為15%,中高收入組(50-75%)約為22%,高收入家庭組(75-100%)承擔近54%的稅負。把高收入家庭組再細分,前1%的高收入家庭承擔了5%左右的總稅負,前5%的高收入家庭承擔了約20%的總稅負。若各省根據當地情況使用不同稅率開征房地產稅,在誰將繳納房地產稅這一問題上,結果與統一稅率時基本一致,也具備明顯的累進傾向。也就是說,不論是統一稅率還是差異化稅率,即使不設減免,富裕群體也要承擔一半以上的房地產稅總稅負。采用減免方案后稅負分布的累進傾向更加明顯,即低收入組的稅負份額縮減,高收入組的稅負比重更高。其中,“家庭首套免除”和“人均面積免除”方案下的稅負在四個收入組之間的分布比較接近,分別為7%、13%、18%、62%和9%、14%、20%、57%。在“人均價值免除”方案下的分布分別為4%、9%、17%、70%,稅負移向富裕階層的趨勢更加明顯,高收入組的家庭承擔了約70%的總稅負。其中,最高收入(99-100%)和次高收入(95-99%)家庭承擔的稅負比重分別接近9%和24%,明顯高于另外兩種減免方案。就是說,在三套方案中“人均價值免除”方案的收入調節作用最高。而無論房地產稅如何設計,是否會有減免,高收入家庭(75-100%)都會承擔絕大多數稅負。
    因此,如果房地產稅能夠真正用于民生支出,低收入家庭可通過繳納較少的房地產稅獲得更優質的公共服務,對他們來說凈福利是增加了。這在四種不同的征收方案下,凈福利為正的家庭數均顯著超過凈福利為負的家庭數。即使無減免,凈福利為正家庭占比也高達60%,說明房地產稅收入用于當地公共服務,其直接的再分配效用明顯,近三分之二家庭為凈收益。采納減免方案后,凈福利為正家庭占比提高10至23個百分點,說明房地產稅作為受益稅可以較好地起到調節收入分配的作用。“人均價值減免”方案的這個功效在三種方案中最為明顯。這些均符合我們的預期判斷,也與房地產稅的政策目標相一致。
    本文的結論具有重要的政策意義。首先,不同家庭和區域的納稅能力差異進一步突出了房地產稅的地方稅特征,推進房地產稅改革的實踐與其他稅種有所不同,需要積極調動地方政府的自主性進行充分地方化的制度設計。其次,房地產稅的稅負分布和再分配效應的測算均表明,房地產稅調節收入/財富差距的效應較強,在不同的稅制要素設計方案下,富裕家庭都承擔一半以上的房地產稅負擔。最后,比較幾個典型的減免方案,從對不同收入群體的公平性考量,對調節收入分配的作用以及簡化政策實施的難度等方面來看,按人均價值減免均要優于首套減免和按人均面積減免的方案。


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